法律规定对某一违法行为“处以2至5倍的罚款”,具体罚多少?这是行政机关的裁量权。

　　某一行政区域内可以设50家生猪屠宰点,眼下有100家都符合标准,该许可哪一家?这也是行政机关的裁量权。

　　行政裁量权是行政权力的核心,能够保障行政机关根据具体情况作出决定,提高行政效率。但同时又容易被滥用。公安局抓赌,四个人同时被抓,受到的处罚却不一样,可能这个罚500元,那个罚5000元。裁量权的不当行使,导致“同案不同罚”现象普遍存在,老百姓经常抱怨行政机关的处罚“合法不合理”。更典型的如,一个人忘了缴1000元罚款,滞纳金按每日3%收取,时间长了,滞纳金可能达到了上万元,这合理吗?

　　为了拴住“裁量权”这匹“野马”,各地行政机关进行了很多尝试,普遍采取的措施是“制定基准”。比如,对驾车超速处罚区分几种情况:超速20%罚100元,超速50%罚300元,超速100%直接吊销驾照。

　　实践表明,制定裁量基准,是一柄双刃剑。一方面压缩了裁量空间,另一方面,由基层行政机关凭执法经验直接制定的裁量基准问题比较多,也可能导致执法僵化。

　　“光靠制定基准不行!”北京大学法学院教授王锡锌在2008年专门写过一篇文章——“自由裁量基准——技术的创新还是误用”。基本思路就是要超越单一的基准控制方式,建立一种复合的控制模式。

　　在文章发表后的2009年11月,这种“复合模式”思路,在湖南省得到了实践——《湖南省规范行政裁量权办法》(以下简称《办法》)出台,在全国第一个建立了行政裁量权的“综合控制模式”。《办法》的创新主要表现在两个方面:一是在规范行政处罚自由裁量权之外,还规范了行政审批、行政强制、行政许可等八类主要的行政行为。二是在控制模式上,除了制定裁量基准,还采取了源头控制、规则控制、程序控制、案例指导五大措施,这是一种综合控制模式。

　　在这个综合控制模式中,亮点颇多:

　　严禁“钓鱼执法”。第三十条规定:“严禁行政机关采取利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当方式,致使公民、法人或者其他组织违法并对其实施行政处罚。”

　　限制“顶格罚款”。第三十三条规定:“县级以上人民政府对法律、法规、规章规定的罚款幅度,可以根据本地区经济、社会、文化等客观情况,作出控制罚款上限的决定。”

　　杜绝“天价滞纳金”。第三十八条规定:“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行,行政机关依法加处罚款或者加收滞纳金的数额,不得超出当事人金钱给付义务的数额。”

　　《办法》于2010年4月17日起施行。在人民网当月的“十大地方新政”评选中列第一位,得票27万张。

　　《办法》出台后,据不完全统计,省市州有行政处罚权的行政机关,共制定本部门行政处罚裁量基准568个。2010年,全省开展了行政处罚基准“回头看”工作,对已有裁量基准进一步修订完善,同时扩大裁量基准的制定范围。

　　在《办法》的指导下,各地不乏创新之举。

　　娄底市进一步规范财政裁量权,实行刚性收费、刚性支出、刚性预算。对所有行政事业性收费和政府性基金的收费严格实行刚性收取,不再“领导特批”。对市直单位预算实行两个“一律”:凡是未做预算安排的一律不予开支,凡是已做预算安排的一律不得超支。

　　郴州探索建立了行政处罚电子监察系统。执法机关如果不按照处罚基准执法,系统就无法输出处罚决定书。

　　事实上,为了解决“合法不合理”问题,最值得关注、真正堪为创新之举的,是《办法》设置的案例指导制度。为了细化这项制度,2010年7月,省政府出台了《湖南省行政执法案例指导办法》。

　　《指导办法》赋予了案例“参照效力”,无理由不参照案例的行政行为有可能被撤销。《指导办法》第二十三条规定:“县级以上人民政府工作部门处理相同的行政事务不参照本级人民政府发布的行政执法指导案例,且无正当理由的,应当自行改正；有监督权的机关可以责令其改正,拒不改正的,依法予以撤销。”

　　记者在湖南省政府法制办采访时,看到了2011年第一期省政府印发的指导案例。其中有一个湖南省食品药品监督管理局对一公司销售假药的行政处罚案例。该案例描述分为如下几个部分:案件事实、法律适用、决定结果、说明理由、告知权利。记者注意到,药监局在处罚违法企业时,引用了《湖南省食品药品监督管理局行政处罚裁量权基准》,并详细说明了对违法企业处以“已销售药品货值金额4倍罚款”的理由。

　　湖南省裁量权的综合控制模式,受到了兄弟省份的关注。今年2月20日起施行的《辽宁省行政裁量权办法》,也采用了这一模式。